Илларион Иванович Воронцов-Дашков (1837-1916) имел не только опыт службы на Кавказе, но и репутацию многоопытного политического деятеля (в 1881-1897 годах он занимал пост министра императорского двора и уделов), самого «либерального из консерваторов». На новом посту наместника Кавказского края (1905-1915) ему предстояло решать задачи стабилизации обстановки в беспокойном регионе, заново разрабатывать основы кавказской политики, создавать механизмы политико-административного управления ввиду полного краха прежних принципов и установок. Предлагаемый вниманию читателей документ (Публикуется в сокращении по тексту отдельной брошюры, изданной в Санкт-Петербурге в 1907 году) — плод долгих размышлений государственного деятеля о тонкостях управления «многонародным» Кавказом, о его специфике и болевых точках. Взвешенный, свободный от имперского апломба и назидательности, анализ Воронцова-Дашкова имел широкий общественный резонанс, но, как водится, не удовлетворил ни думских деятелей, ни черносотенную печать, обвинившую его в послаблениях инородцам и революционерам. А между тем в рассуждениях кавказского наместника звучали весьма здравые мысли...

ВСЕПОДАННЕЙШАЯ ЗАПИСКА ПО УПРАВЛЕНИЮ КАВКАЗСКИМ КРАЕМ

ГЕНЕРАЛ-АДЬЮТАНТА ГРАФА ВОРОНЦОВА-ДАШКОВА

Организация местного управлении.
Военно-народное управление

Губернии: Тифлисская, Кутаисская, Бакинская, Елисаветпольская, Эриванская и Черноморская управляются по системе общего губернского учреждения, с некоторыми изъятиями, особенно значительными только в последне-названной губернии, где нет общепринятых коллегиальных губернских учреждений. Области: Дагестанская, Карсская и Батумская, а равно особые округа Сухумский и Закатальский состоят в военно-народном управлении.

Система военно-народного управления, создавшаяся на Кавказе в период борьбы русских войск с местными горцами, основанная на сосредоточении административной власти на месте в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего кавказской армии и на предоставлении населению во внутренних своих делах права ведаться по своим адатам, в настоящее время совершенно не отвечает ни общим государственным задачам, ни потребностям населения. Прежде всего, военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединенными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернского и уездного управлений. <...>

Высшее управление Кавказом

Опыт централизации управления Кавказом из Санкт-Петербурга, с учреждением на месте должности главноначальствующего гражданскою частью с расширенною несколько властью обычного генерал-губернатора, длившийся свыше двадцати лет, дал довольно печальные результаты. Кавказ, вместо того чтобы идти по пути развития за центром Империи, отстал от него, и вина в этом лежит не на местной кавказской власти, а на центральных учреждениях. Главнокомандующие, снабженные усиленными правами, преимущественно в сфере предупреждения и пресечения нарушений общего и государственного правопорядка, имели возможность только возбуждать вопросы перед подлежащими ведомствами, вести с последними длинную и почти всегда бесплодную переписку и отказываться от своих проектов, встречая в ведомстве явное несочувствие своим начинаниям. Только благодаря личной настойчивости некоторым главноначальствующим удавалось доводить свои предприятия до высших законодательных учреждений, и то, по преимуществу, в сфере усиления той же власти их по общему надзору и охранению порядка. Проекты же всех существенных для края реформ, намечаемых главноначальниками, как-то: упразднение военно-народного управления, прекращение обязательных и зависимых отношений крестьян, переустройство сельского управления и т. п., не получали в Петербурге дальнейшего движения и под тем [150] или иным предлогом возвращались обратно. Все мелкие должностные вопросы, как, например, об увеличении штатов полиции, не встречали в центре ни малейшего сочувствия местным интересам, и если получали разрешение, то под углом зрения общегосударственных задач, вроде ограждения средств государственного казначейства от излишних расходов, в явный ущерб действительным потребностям. Деятельность ведомств, не поставленных в прямую связь с деятельностью главноначальствующих, как, например, народного просвещения и земледелия, и государственных имуществ, совершенно отклонилась от соображений с местными условиями. Почти единственные крупные за указанное двадцатилетие реформы, коснувшиеся Кавказа в столь важном, как податное обложение, деле, оказались не соображенными с действительными нуждами Кавказского края населения.

Два года тому назад Ваше Императорское Величество соизволили обратить внимание на ненормальное положение Кавказа и восстановили Кавказское Наместничество, призвав на пост Наместника меня. Для руководства на первое время, впредь до выработки положения, по которому должна быть, согласно предуказаниям Вашим, Государь, восстановлена власть прежнего Кавказского Наместника «в полном ее объеме», были преподаны некоторые статьи прежнего положении о правах Наместника Кавказского с указанием, что кроме этого Наместнику временно предоставляются нрава главнокомандующего. Вместе с тем мне было Высочайше поручено выработать новое положение об управлении Кавказским краем.

Во исполнение этой Высочайшей воли мне прежде всего предстояло выяснить, насколько необходимо, действительно, сохранение особого Кавказского Наместничества и в пределах каких правомочий должно быть установлено это отдельное управление Кавказом.

<...> Что касается вопроса о необходимости и в будущем сохранять для Кавказского управления форму Наместничества, то я не могу иначе разрешить этого вопроса, как в положительном смысле, вне всякой зависимости от личного моего положения Наместника. Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения, разнообразного по вероисповеданиям, по племенному составу и по политическому прошлому.

Централизация допустима только тогда, когда ома в силах внимательно следить за всеми проявлениями жизни населения на определенной территории и регулировать их в известном направлении; иначе она опасна, т.к. ведет к разобщению частей государства. Наилучшим в сем отношении примером может служить отпадение от Англии североамериканских Соединенных Штатов, побудившее Великобританию в корне изменить свою колониальную политику и внести в нее уважение к местному самоуправлению и начала разнообразия, в соответствии с потребностями отдельных колоний.

Все те основания, по которым Вашему Величеству благоугодно было восстановить должность Наместника, приобрели ныне в моих глазах, по ближайшем ознакомлении на месте с делом управления Кавказским краем, значение неопровержимых доказательств невозможности управления далекою окраиною из Петербурга. <...>

Необходима имен по на месте такая класть, которая, сосредотачивая в себе до известной степени полномочия министров, была бы способна согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями, могла бы удовлетворять последние быстро, по возможности в момент их возникновения, и имела бы право возбуждать перед законодательными учреждениями Империи вопросы о местных нуждах, вне зависимости от личных взглядов на них представителей центрального правительства. Такою властью может быть только Наместник Вашего Императорского Величества. Заменять эту 7 власть властью генерал-губернатора, одного или нескольких безразлично, когда генерал-губернатор, по нашим законам, а еще более — по выработанной годами административной практике, как бы ни усиливать его права в сфере охраны порядка, является, в сущности, хотя и высоким, но все же только чиновником министерства внутренних дел, — значит, ничего не сделать для насущнейших потребностей края.

Общественная жизнь в последнем имеет своеобразные черты и не может не создавать совершенно особых задач управлению окраиною, отличающихся от общих норм управления Империею. Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства. Это достижимо лишь при допущении к участию в управлении общественной самодеятельности под руководством лица, объединяющего в себе все функции государственной административной власти, т.е. только Наместника, а отнюдь не генерал-губернатора, который для большинства насущных вопросов окажется некомпетентным, т.к. они могут выходить из сферы ведения министерства внутренних дел. По всем указанным причинам. я признаю сохранение Кавказского Наместничества настоятельным, т.к. только в этой форме управления вижу залог прочнейшего объединения Кавказа с остальною Империей. <...>

Сообразно сему, ныне деятельность Наместника Кавказского не может быть поставлена особняком от деятельности центрального правительства, только под исключительное Монаршее руководство, как это было при прежних Наместниках, а должна, наоборот, быть приведена в тесную связь с общею деятельностью центрального правительства и строго с нею согласована. В этих видах я полагаю, что, с одной стороны, Наместник (с правом замещать себя особым лицом) должен входить в состав Совета Министров, а с другой — что при его управлении должны находиться представители всех ведомств, получающие от подлежащих министров общие указания и являющиеся докладчиками у Наместника по делам своих ведомств, входя в то же время в состав совета Наместника. Должности таких представителей ведомств в некоторых случаях могут совпадать с должностями заведывающих всеми учреждениями отдельных министерств в крае, как, например, представитель министерства народного просвещения мог бы быть в то же время попечителем учебного округа и т. п.

<...> Состав совета Наместника и компетенция его должны подлежать некоторому изменению, дабы учреждение это было работоспособно и действительно могло помогать Наместнику в его деятельности своими советами. Для этого, прежде всего, я признаю целесообразным ввести

[151]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Иллюстрации из книги В. Козачковского

«Разбои на Кавказе»,

редкого издания из коллекции РГАДА.


в состав совета общественные силы. С учреждением на Кавказе земства провести это будет незатруднительно; так, например, возможно будет допустить по одному представителю от каждого из уездных земских собраний и двух-трех от окружного закавказского земства. <...>

Далее, если сохранить за Наместником право, принадлежавшее главноначальствующему протестовать в течение известного срока против применения в краю меры, о распространении которой на Кавказе в законодательном акте не оговорено специально, то желательно иметь в подобных случаях соображения местных деятелей. Дело в том, что участие в законодательных учреждениях представителей окраины не всегда еще может обеспечивать местные интересы; поэтому следует предвидеть случаи, когда принятая вообще для Империи мера может оказаться трудно применимою к краю и представится полезным дать для суждения законодательных учреждений материал, основанный на местных соображениях.

С другой же стороны, участие местных людей потребуется не по всем категориям отнесенных ныне к компетенции совета Наместника дел; таковое представлялось бы, например, совершенно излишним по вопросам о предании суду должностных лиц. Соответственно этому, заседания совета должны разделяться на общие — в полном его составе, и частные — в составе только представителей правительственной власти.

Власть Наместника по административным ведомствам должна заключать в себе, по существу, совокупность властей подлежащих министров, как бы передвинутых в край, за исключением таких функций последних, которые неотделимы от общеимперских задач. <...>

В отсутствие Наместника из Петербурга, поднесение его всеподданнейших докладов, сношения с ведомствами и личное участие в заседаниях Государственной Думы и Государственного Совета должно принадлежать тому же лицу, которое призвано заменять Наместника в Совете Министров.

<...> Не могу скрыть от Вас, Государь, что в форме Наместничества есть, несомненно, признак известной обособленности края, по я убежден, что в началах, па которых я предлагаю построить управление краем, не может быть ничего опасного для целости государства. Наоборот, эта форма удовлетворит всех кавказцев, в сущности отлично сознающих невозможность образования национальных автономий и только пытающихся в суждениях о них отыскать выход для проявления своей самодеятельности, сознание в необходимости которой пробудилось в них невольно под влиянием отсутствия за последнее двадцатипятилетие со стороны правительства продуктивных забот об удовлетворении насущнейших нужд их родной окраины. Дабы пояснить мысль мою историческим примером, позволю себе привести на память то обстоятельство, что по присоединении к Германии Эльзаса и Лотарингии присвоение им несравненно более обособленного, чем проектируемый мною, строя управления имело самые благодетельные в смысле слияния этих провинций с Империею последствия.

Текст воспроизведен по изданию: Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова // Родина, № 1-2. 2000

© текст - Коркмасов М. 2000
© сетевая версия - Тhietmar. 2021
© OCR - Николаева Е. В. 2021
© дизайн - Войтехович А. 2001
© Родина. 2000