ФАДЕЕВ Р. А.

ЗАПИСКИ О КАВКАЗСКИХ ДЕЛАХ

ОБЩИЙ ОБЗОР ДЕЙСТВИЙ ПО ГРАЖДАНСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ

В 1-й части моего отчета я имел счастье представить Вашему Императорскому Высочеству ту сторону деятельности кавказского управления, которая имела в виду беспрекословное и незыблемое подчинение перешейка русскому престолу, вместе с лучшим устройством армии, занимающей Кавказ и пределы Востока. От исхода предпринятой борьбы зависела будущность русского владычества в этом крае; потому, естественно, я должен был главное внимание сосредоточить на ней. Но посреди военных забот я никогда не упускал из виду цели, для осуществления которой велась сама борьба, — устройство Кавказского перешейка, сообразное видам, для которых он принят под Русскую державу, развитие внутреннего благосостояния края, которое одно только может доставить ему экономическую самостоятельность и положить конец ряду жертв, приносимых империей. Правительственные распоряжения в деле войны и в деле гражданского устройства края не могли иметь одного характера; результаты моих усилий в этих двух отношениях не могли быть одинаково быстры и полны. Между тем как ход военных действий постоянно вызывал ряд временных мер, достоинство которых состояло исключительно в том, чтобы сообразоваться с потребностью настоящей минуты, видоизменяя средства по ближайшей цели; между тем, как в таких вещах, даже как устройство армии и управление покоряемыми народами, надобно было, имея в виду прежде всего насущные требования текущего периода, предоставляя себе в будущем изменять их вместе с изменением действительного положения вещей; в деле гражданского устройства края, напротив, надобно было с самого начала положить основание твердой системе, которая обеспечивала бы положительную будущность всем начинаниям правительственным и общественным, не угрожая им возможностью новой переделки. Для полного успеха гражданских преобразований надобно было, чтобы руководящая ими идея проникла в убеждения массы, [588] направила бы большинство частных усилий сообразно со своей целью, одним словом, чтобы они стали действительностью, а не одним только искусственным построением сверху. После шестидесяти лет русского владычества за Кавказом и стольких разнородных попыток надобно было определить окончательно, чем могут быть эти области для империи и чего должно хотеть от них правительство; тем более, что устройство закавказских владений важно не только само по себе, но есть образец, по которому должно решиться значение всякого азиатского владения для России; а при нынешнем состоянии Востока, где участь стольких вещей зависит от случайностей каждого дня, указания подобного опыта безмерно важны для империи, переступившей за Кавказ и ставшей на Аральском море. При такой постановке вопроса, несмотря на неудовлетворительность во многих отношениях настоящего устройства края, я не мог приступить сразу к установлению какой-нибудь общей системы, как это уже случалось здесь; решать вперед то, что прежде надобно испытать, и принимать на себя ответственность за сложность последствий и применений, которых в действительности никакой человеческий ум обнять не может, было бы делом, вероятно, популярным и громким на первое время, но не было бы нисколько действительным решением вопроса. Ободряемый высокой доверенностью Вашего Императорского Высочества, я отдал себя этому делу и повел его таким образом, чтобы сказать с уверенностью: будущим поколениям придется дополнять и развивать, но не переделывать начатое. Прежде самого действия я должен был создать орудия действия — учреждения, которые могли бы давать делам должную обработку, доводить их до меня в полном свете и наблюдать за правильным исполнением их; определить также средства, которыми наместник может располагать для приведения своих планов в действие. Затем следовало исходатайствовать для края экономические положения, соответственные его природным потребностям; определить права сословий и владения, до сих пор еще весьма смутные, сообразно с истинными интересами государства, и оградить их такими судебными [589] учреждениями, которые, при данном характере населения, могли бы достигать цели действительно и простейшим способом; устроить полицейское управление, удовлетворяющее положительным нуждам власти и населения, откидывая все излишнее, взятое из потребностей страны, совершенно отличных от здешней. Разрабатывать в то же время источники природного богатства края, столь обильные и столь бесплодные еще покуда, и воспользоваться исключительно выгодным положением в торговом отношении Кавказского перешейка. Устраивая край, надобно было обращать внимание не на общую организацию империи, и не на теории, вытекающие из европейского нрава, а на местные условия; размерять создаваемое только по нуждам и силам новой страны; одним словом, смотреть на Закавказье не как на продолжение России европейской, но как на начало России азиатской. При соблюдении этих условий можно быть уверенным, что вопрос о выгодности азиатского владения, решавшийся до сих пор утвердительно в пользу других европейцев и отрицательно — для нас, решится, как и должно быть, по исключительно удобному положению России, — независимо от выгод политических и военных, азиатское владение окажется выгодным само по себе.

Предпринимая ряд мер, требующих для своего осуществления довольно продолжительных сроков, я не мог держаться в этом отношении теоретической последовательности, но должен был распределять их по средствам, находившимся в моем распоряжении, и по времени, необходимому для полной обработки каждого предмета. До сих пор приведены в исполнение только некоторые важнейшие меры, неизбежные как орудия для осуществления остального. Истекшее трехлетие было, естественно, периодом приготовительным, употребленным на изучение действительного положения вещей; но обработка главных предметов, от которых зависит прочное устройство этой части владений Его Императорского Величества, подвинулась так далеко, что теперь, смею думать, нужно только благоволение Его Императорского Величества и энергия местной власти для приведения в исполнение большей части их. [590]

Прежде всего нужно было приступить к основательному устройству Главного управления. Вверяя великому князю власть наместника, государь соизволил обратить особенное внимание на этот основной предмет. До тех пор в устройстве властей наместничества лежала одна коренная ошибка, — не было соблюдено должной соразмерности в развитии Главного и Полицейского управления. Первое было сжато в чрезвычайно ограниченных размерах, второе — преувеличено без всякого соображения с потребностями и экономическими силами края. Перенося русскую власть на азиатскую почву, надобно было иметь в виду, что ей придется выйти здесь из битой колеи, создавать новое, весьма отличное во многих отношениях от учреждений собственной России. Высшая власть в восточных странах, подчиненных европейскому народу, необходимо должна быть, в известном смысле, особым правительством, имея перед собой другие цели и достигая их совершенно другими средствами, чем верховное правительство метрополии; в ней одной только, посреди азиатского края, должна сосредоточиваться национальность владычествующего народа. Низшие же учреждения, выработанные личной жизнью народа, никогда, напротив того, не могут безнаказанно переноситься из Европы на Восток, во-первых, потому что они слишком сложны, оттого остаются совершенно непонятными населению и не достигают своей цели; во-вторых, потому что незнание формальностей, сопровождающих каждое действие европейского закона, делает, по большей части, самые низшие места администрации недоступными для туземцев и заставляет влачить за Главным управлением целую толпу мелких агентов, которые стремятся вдаль за невозможностью устроиться на родине и потом только унижают в глазах толпы священное имя владычествующего народа; в-третьих, наконец, потому что стоимость европейской администрации далеко превосходит экономические средства народа; таким образом, учреждения России, где каждое лицо платит кругом прямыми и косвенными налогами около 5 р., перенесенные в Закавказье, где до сих пор государственный доход с лица не превышает 2 р., [591] поглотили на себя без всякой нужды все средства края, не оставляя ничего для самых полезных начинаний, без которых нельзя пробудить застой этой богатой природой, но оцепенелой, как вся Азия, страны. В восточном владении все европейское образуется из привозных элементов, и оттого полнота, просвещение и деятельность, по европейским понятиям, могут совмещаться только с Главным управлением; низшая же администрация должна быть как можно ближе к вековым народным учреждениям, всегда на Востоке простым и дешевым. Но при неполноте Главного управления нельзя было упрощать и низшего. Притом еще, с 1841 г. доходы Закавказского края стали вноситься в общую государственную роспись, так что высшая местная власть, устраненная от распоряжения финансовыми средствами края, не могла действовать самостоятельно и предпринять какое-либо значительное изменение в существовавшем порядке вещей. Устройство Главного управления в должных размерах, как орудия для обработки и приведения в действие предположенных мер, и отделение в непосредственное ведение наместника финансов Закавказского края стали двумя основными условиями, без которых ничего нельзя было предпринять в этом крае.

До 1859 г. Гражданское управление наместника состояло из следующих учреждений:

1) Начальник Гражданского управления.

2) Совет Главного управления Закавказским краем.

3) Канцелярия наместника.

4) Экспедиция государственных имуществ.

5) Особое присутствие о земских повинностях.

6) Дипломатическая канцелярия.

Кроме того, существовали округа: учебный, карантинно-таможенный, почтовый и управление горное.

Такой состав управления удовлетворял только форменностям делопроизводства, но не давал средств ни для должного изучения предметов, ни для точного исполнения предпринятых мер. Звание начальника Гражданского управления, учрежденное в 1842 г., было только переименованием, с некоторыми изменениями, существовавшего [592] прежде звания военного губернатора Закавказского. С разделением края на несколько областей и с назначением на Кавказ наместника первоначальное значение этого звания утратилось совершенно, потому что начальник Гражданского управления не мог уже быть ни начальником Главного управления, сосредоточенного почти исключительно в собственной канцелярии наместника, ни начальником местного управления, перешедшего к губернаторам, действующим на основании общих законов; он не мог быть также генерал-губернатором всего края, что составляло бы только бесполезное раздвоение высшей власти. Для введения современного устройства управления звание начальника Гражданского управления должно было упразднить в южной части наместничества, как звание командующего войсками на Кавказской линии — в северной, и почти по тем же причинам.

Совет Главного управления удовлетворял своей цели, кроме двух особенностей: во-первых, он учрежден был только для Закавказского края, дела же северной части наместничества не подвергались его рассмотрению; во-вторых, разряды дел, подлежавших его обсуждению, были определены предварительно, что с основанием наместнической власти в этом крае не соответствовало уже правильным отношениям наместника к подчиненному ему административному учреждению.

В сущности, Главное управление сосредоточивалось в одной канцелярии наместника, и все доходило к нему через ее директора; но силы канцелярии, очевидно, не могли быть достаточны для такой многосложности дела. По всем отраслям управления дела, восходившие к наместнику, обрабатывались в соответствующих отделениях канцелярии. При обширности работы начальник отделения с одним или двумя столоначальниками могли только отписываться, а не разрабатывать предметов по своей части; директор же, кроме некоторых дел исключительной важности, должен был доверяться заключениям отделений, не имея никакой возможности справляться с источниками. При введенном в Закавказский край сложном административном и судебном [593] порядке он едва успевал пробегать груду представляемых ему бумаг. Кроме того, служебный разряд людей, которым вверялось направление целой отрасли общественной деятельности, не соответствовал требованиям начальника отделения, который действительно может обнять финансовую, судебную или другую подобную часть; не должно, для пользы общего дела, оставлять начальником отделения, так же, как и универсального директора, если б такой нашелся. В сущности все кончалось одними формальностями. Это происходило в таком крае, где надлежало не охранять только вкоренившийся уже порядок, но везде создавать новое.

Экспедиция государственных имуществ, выделенная из канцелярии наместника как особое учреждение в 1856 г., составляла первый, но исключительный опыт самостоятельной организации главных отраслей управления, но только по Закавказскому краю.

Дипломатическая канцелярия и Особое присутствие о земских повинностях составляли учреждения, наиболее соответствовавшие своему назначению.

С новым устройством Главного управления имели в виду дать каждой самостоятельной части необходимую полноту и всему управлению — должную связность, отбрасывая притом всякое излишество и удовлетворяя только потребностям, оправданным долголетним опытом. В комитете, составленном из самых опытных по здешнему управлению людей, проект Главного управления был разработан сообразно с данным планом. Главное управление открыто 1 января 1859 г.

Состав Главного управления следующий:

1. Начальник Главного управления наместника, власть которого обнимает одно лишь это управление, не распространяясь, как было прежде у начальника Гражданского управления, на местную администрацию. Он есть докладчик наместника по гражданским делам; ему предоставлено созывать, в случаях, когда он признает нужным, Совет директоров подведомственных ему учреждений.

2. Департамент общих дел, в котором сосредоточивается высшее делопроизводство по делам полицейских, [594] городского хозяйства и гражданско-медицинским, по округам учебному и почтовому.

3. Департамент финансов, в который восходят также дела ведомств карантинно-таможенного и горного.

4. Департамент судебных дел.

5. Департамент государственных имуществ.

6. Особое управление сельского хозяйства, ведению которого подчинена также лесная часть.

7. Временное отделение, составлявшее личную канцелярию главнокомандующего для предварительной обработки проектов, прямо исходивших от главнокомандующего.

Особое присутствие о земских повинностях, преобразованное на новом основании.

Особое управление сельского хозяйства было открыто ранее прочих учреждений, составляющих Главное управление, для того чтобы приступить, не теряя времени, к устройству некоторых предметов по этой части (Округа: учебный, карантинно-таможенный и почтовый — были пока еще оставлены в прежнем виде).

Кроме того, Его Императорскому Величеству угодно было возложить особо на генерал-адъютанта князя Орбелиани, кроме председательства в Совете, обязанность замещать главнокомандующего во время отсутствия, по званию главнокомандующего и наместника, следуя данным от него указаниям.

При устройстве Главного управления старались провести везде то правило, чтобы движение всякого дела оканчивалось тем лицом или учреждением, которое не по форме только, но в действительности может и должно в него вникнуть и дать ему законное направление. Соблюдение формальности, по которой дела возводятся от инстанций, в сущности их решающих, к инстанции высшей, где бумага будет только подписана по беглом прочтении, имеет два вредных последствия: снимая ответственность с тех, которые по справедливости должны ее нести, и уничижая их в то же время нравственно, она обременяет начальство до [595] такой степени, что им не остается ни времени, ни охоты для самодеятельности в принадлежащей им сфере. Ничего не ограждая, как уже достаточно доказано, излишний контроль только придает всему управлению характер машинальности, увеличивая в то же время его стоимость (Важно уж и то, что при вновь введенном порядке должностному лицу остается довольно свободного времени, чтоб заниматься службой охотно и со свежей головой). В определении личного состава руководствовались правилом в том же духе, — предоставили каждому старшему, на всех степенях службы, не стесняясь, избирать своих непосредственных подчиненных, отвечая за них. Главнокомандующий был твердо убежден, что при этом порядке делопроизводства и выбора людей дело пойдет успешно; в нем выльется вполне вся сумма гражданского чувства, добросовестности, просвещения и деятельности, какая есть в обществе, с более легким ходом всего орудия и меньшими издержками; а чего обществу недостает в этих отношениях, того нельзя выполнить никакими формальностями.

С учреждением нового управления, соображенного исключительно с потребностями страны, необходимо было также дать Закавказскому краю самостоятельное финансовое управление. В какой бы мере ни развилось общественное богатство империи, как бы ни были значительны обороты между Европейской Россией и ее азиатскими областями, как бы ни сравнялись даже там таможенные тарифы, экономические условия этих двух частей будут всегда существенно различны. Предметы производства, средства к производству, распределение богатств и сложившееся вследствие того общественное устройство, отрасли сельского хозяйства и промышленности, требующие поощрения и вмешательства со стороны правительства, степень этого вмешательства, статьи государственного дохода и мера их важности, — во всех этих отношениях азиатские области, приобретенные империей, никогда не будут подходить под условия экономического быта собственной России; в настоящее же время экономические интересы заторных [596] областей даже противоположны им, потому что тарифные уставы, которые долго еще, вероятно, будут иметь в России характер охранительный, за Кавказом имеют смысл исключительно фискальный. Здесь покровительствовать нечему, все производительные статьи края требуют для своего развития только свободы и приложения капиталов, которых из России, как достаточно показал опыт, вызвать невозможно; географическое положение Кавказского перешейка делает его перепутьем торговли двух частей света, сталкиваемой до сих пор со своего естественного пути нашими таможенными постановлениями. При таком несходстве экономических условий управление финансами Закавказского края с общим финансовым управлением империи значило бы только остановить в зародыше всякое развитие этой страны и увековечить обременительность ее для государства.

(Окончания этой статьи в рукописях покойного Фадеева не нашлось).

Текст воспроизведен по изданию: Р. А. Фадеев. 60 лет Кавказской войны. Письма с Кавказа. Записки о кавказских делах. М. ГПИБ. 2007

© текст - В. К. 1890
© сетевая версия - Тhietmar. 2016
©
OCR - Николаева Е. В. 2016
© дизайн - Войтехович А. 2001
© ГПИБ. 2007